问责问责启动的介绍

问责问责启动的介绍

问责开始于2003年的“非典”时期，此后随着问责的深入，逐渐形成制度化。随着国家公务员法的颁布实施，就从法律角度上明确了问责制，这就使问责法制化。目念携前，国家正在进行行政体制改革，其中有一项即是建岁裤立全面的行政问责制仔雀伏。

对于我国社会而言，推行行政问责制的难点包括哪些方面？为什么？如何解决

一、我国实施行政问责制的现状

当前，行政问责制在我国的推行有如下特点：

1、在原有政策法规的基础上，中央和国家又相继出台了一系列有关行政问责的政策和法规。这些法规和政策包括2001年国务院公布施行的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、2004年中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》、2005年全国人大常委会通过并于2006年正式实施的《公务员法》等，都已经成为目前我国行政问责处分的主要依据，这标志着我国行政问责制正向制度化、法制化方向深入发展。

2、行政问责从中央到地方次第展开。我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时开始，相继追究了在重大安全事故、环境污染事件等方面失职、渎职或负有重要责任的行政官员。在中央和国务院的要求和部署下，地方逐步开展了行政问责。例如，在2004年的北京密云灯会踩踏事故、吉林省吉林市中百商厦失火案、浙江海宁特大火灾案、安徽阜阳劣质奶粉毒害婴儿事件及湖南嘉禾滥用行政权力非法拆迁案等案件中，有关事故责任人都纷纷因“问责”而“下课”。

3、地方政府陆续出台了行政问责的办法和规定，使行政问责逐步制度化。2003年8月，长沙市推出的《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》是中国第一部行政问责方面的规章，2004年5月，重庆市推出的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》则是中国第一部行政首长问责方面的规章，此后，南京、天津、湘潭、广州、深圳、海南等许多地方政府也相继出台了专门的行政问责的地方政府规章。

4、从全国范围来看，推行行政问责制取得了显著的成效。虽然，当前我国推行行政问责制还处于起步阶段，各地发展也很不平衡，有些地方抓的比较早，措施和制度比较完善，也有些地方相对滞后。但是，从全国范围来看，推行行政问责制仍然取得了显著的成效。据2006年8月21日《重庆晚报》报道，重庆市自2004年开始推行行政问责制以来，共进行了49次行政问责，涉及到春轿89名官员。同年12月10日据新华社消息，甘肃省自2005年实行行政问责以来，4735名问题官员分别受到党纪政纪处分，其中39人涉嫌犯罪已被移送司法机关。

二、我国实施行政问责制存在的问题

（一）效力上：是孙老中央的扒凯肆政策而不是法律

自从推行行政问责制以来，中央相继出台了一系列政策，包括《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》及《党政领导干部辞职暂行规定》等等。不可否认，推行问责制，一定程度上体现了责任政府的理念，中央和国家的政策指导是必不可少的。但要切实规范政务管理活动中的违法、失职、渎职等行为，如果没有相应的法律制度做支撑，而仅仅寄希望于政府的政策和条令，也许一时会奏效，但不能长远，也很难从根本上解决问题。只有完善的立法才是依法治国、依法问责最基本和最有效的前提和保障。而目前各方期待的行政问责制，需要解决的主要问题恰恰就是：有问责之事，无问责之法。问责官员需要法制化、制度化，需要通过立法的形式完善而不是单纯依靠政策和行政命令来实施。

（二）形式上：是地方性的政府规章而不是全国性的法律

我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律，仅有的专门行政问责的立法形式基本上都是地方性的政府规章。从 2003

年下半年开始

,长沙、南京、天津、湘潭、广州等十几个地方政府都出台了专门的行政问责的规章，其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》和《海南省行政首长问责暂行规定》是中国内地省级专门的行政问责方面的政府规章

,它们推进了我国行政问责制的法制建设。但必须看到，它们仍然属于地方性的政府规章，不具备普遍的约束力，法的效力不高、适用范围不大。［29］（P86）除此之外，这些地方政府的规范性文件在问责的主体、客体、范围、程序以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。

（三）内容上：现有法律规范存在明显的缺陷

由于行政问责的法律制度不健全，现有的行政问责法律规范还存在问责主体缺位、问责客体不清、问责范围不具体、责任形式不全面以及可操作性不强、弹性过大等明显的缺陷。

（1）问责主体缺位

问责主体本应该包括行政机关、人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等。但是目前，在中国行政问责的实际案例中，经常会出现上级官员甚至是中央成了问责主体的现象，其中一个重要的原因是中国的政府管理体制仍然受到几千年来所形成的官员权力纵向授予关系传统的影响。虽然在当代中国，国家的权力来源于人民，也有人民代表大会制度作为坚强保证。但是，在各级政府之间，更多的是下级对上级的高度服从。虽然在各级地方，也有各级人民代表大会，但是，它们对各级行政部门的监督是非常脆弱的，社会大众和其他问责主体对行政部门的监督问责也由于缺乏具体规范和操作程序很难进行。在这种体制下，行政问责制就成了真正意义上的“官员”问责制，即官员之间的相互问责。

在实践中，问责主体缺位主要表现为:一是人大问责缺位。人大往往是政府进行问责后才介入

,属于事后问责 ,更多的是流于形式。二是公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径 ,对公民的知情权和话语权尊重得不够

,从而在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。［29］（P88）

三是媒体问责缺位。新闻媒体在西方被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。相对于西方，目前中国的媒体问责还相对较弱。

（2）问责客体不清

问责的前提是在不同的部门与官职之间有严格的职责划分,

没有明确责任体系的问责制度不仅是一种摆设, 而且为权力斗争和铲除异己增加了新的工具。由于我国目前缺乏科学的职位分类体系,

党政之间、各部门之间、各层级之间、领导的正副职之间、公务员之间的职权和职责的划分是相对模糊的,致使实际上对责任的追究十分困难。

目前，职责不清的问题突出表现在三个方面：一是党政不分，以党代政。在现实生活中，重大问题的决策通常由常委会研究、党委书记“拍板”，出了问题则追究行政首长的责任。二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任。三是不同层级之间的责任界限比较模糊。一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级领导才算合理。由于责任不清，责任主体不清，出了问题很难追究具体责任人的具体责任，这显然不利于行政问责制的顺利实施。

（3）问责范围不具体

行政问责制作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责。行政问责是全方位、多角度的问责，既要问大事，也要问“小事”；既要问安全事故频发的部门，也要问其他部门；既要问违法渎职、滥用职权，也要问无所作为；既要问经济领域，也要问政治和其他领域；既要问执行环节，也要问决策过程。

然而，在我国目前的行政问责实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（4）责任形式不全面，惩治措施不到位

对官员的问责，实际上有四个互相关联但较为独立的方面，即行政责任、政治责任、道德责任和法律责任。确立问责制度，不但要落实行政责任，而且要落实政治责任、道德责任和法律责任。

在实际工作中，一些官员不负责任，不履行或不正确履行工作职责，官僚主义，马虎草率，给国家和人民财产造成了重大损失，这些官员不但应该承担行政责任，更应该承担法律责任。但一些地方党政机关出于淡化事件影响的考虑，对责任官员有所偏袒，只注重追究责任官员的行政责任，回避追究官员的法律责任，而一些地方的司法部门也未能积极跟进。目前一些地方颁布的干部引咎辞职的标准中居然包括：“盲目决策，失职渎职，在职权范围内发生恶性事件，影响恶劣，群众反响强烈的”，这完全混淆了行政责任和法律责任，导致某些官员采取“割发代首”方法，以辞职来逃避法律责任的追究。实际上，如果给国家和人民生命财产造成了重大损失，这些官员不但应该承担行政责任，更应该承担刑事法律责任。

（5）问责制度可操作性不强，弹性过大

虽然各地先后出台了一系列的行政问责制度，但是由于一些必要的操作程序方面的规范还没有出台，因而缺乏可操作性。总的看来，已经出台的地方性行政问责规定有的过于原则和笼统；有的就事论事，缺乏系统性。例如，在追究的责任人前面常常冠以“有关”二字，至于哪些人是“有关”责任人，哪些是“无关”责任人，没有什么明确的界定。有的规定了“领导责任、直接责任、间接责任，重要责任”，却没有对这些概念进行确切的解释，或者明确这些责任的具体承担形式。再以引咎辞职为例

,法律法规对引咎辞职的具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏行之有效的具体规定和制度约束。此外，很多规定在问责的范围,

惩处的尺度等方面都不尽相同, 导致在操作中随意性较大, 甚至在实际操作中也有违法问责的。［30］（P70）

目前，由于行政问责尚未制度化和法制化，在实践中容易受领导批示和社会舆论的影响，我国行政问责制还普遍存在责任追究畸轻畸重、弹性较大、责罚不相适应的问题。在一定程度上看，目前的问责制在许多时候仍然是一种“运动式的问责”、“政策性的问责”和“人治式的问责”，远没有走上“程序性问责”的轨道。这种问责制的特点是，问责往往取决于领导人的意愿和意志。也就是说，由行政领导确定是否要问责、怎样问责。领导重视了，问责就进人实践，其力度也大。领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。对于这个问题，浙江大学胡建淼教授曾经说过：“领导人有权力必有责任。但领导人的责任是法律责任而不是担保责任；追究领导人的责任应当法制化而不应政治化、运动化。”

［31］

三、我国行政问责制存在问题的原因

（一）从法律和制度层面看：法律体系不健全，制度不完善

从法律层面来看，现行行政问责的主要法理依据是宪法的精神、政府组织法的规范、公务员法规、党内文件的规定，这些法规和文件数量繁多，内容复杂，可操作性差，给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难，甚至危及问责的公正性。此外,一些地方政府创制的专门问责规范与法治体系多有冲突，其合法性、持久性受到普遍质疑。因此,仅仅以这些法规和文件为依据来追究公务人员的责任，没有具体翔实的法律法规作支撑就难免有些牵强趋时，在实施中缺乏公正性和持续性。目前，尽管行政问责已经实施将近四年，但是我国还没有以立法的形式创制一部全国统一的整合各类有关法规的行政问责法规。

从制度层面来看，首先，缺乏从制度上对政府、政府各部门和各级官员的权力和责任作明确的界定。不仅在我国长期存在着政府部门之间、上下级之间、行政首长和副职之间以及党政之间权责不清,

权责不对称, 或有责无权, 或有权无责,

权力与责任不平衡、不对称的现象。［30］（P70）而且，目前，政府部门及其人员的权力行为边界也不够清晰，同时权大于法、权力只对上负责的现象尚未完全消除，保障权力、责任、义务三者有序动态平衡的制度还没有建立，这些都构成了行政问责制度化进程中亟待克服的体制性障碍。其次，缺乏有效的监督制度，尤其是人大的监督机制没有真正的建立起来。威尔逊在《国会政体》中阐述议会职能时曾十分明确地指出:

“和立法同等重要的事, 是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构, 应该不只是像国会那样, 仅限于表达全国民众的意志,

而还应该领导民众最终实现其目的, 做民众意见的代言人并且做民众的眼睛, 对政府的所作所为进行监督。”

［32］我国现行的监督体制还存在不少缺陷，尤其是人大对行政权监督与制约的力度亟待强化。最后，不具备实现行政问责制所需要的良好的配套制度。在由以往的计划经济向市场经济转变的过程中,

要求政府制定新的政治制度来适应形势的变迁。由于种种原因, 现有制度有效供给不足, 具体表现为:（1）许多必要的重要的政治制度还没有真正建立起来,

如政府绩效评价机制、责任追究机制、权力制约机制以及政府与公众的沟通和互动机制等。［33］只有将这些机制建立和完善起来,才有可能使行政问责制真正地发挥作用。（2）制度创新不足。原有的制度体系在由计划经济向市场经济的转变过程中,

或者有旧制度被改变, 但新制度没有及时的创建；或者仍是原有的不适应新情况的旧制度被继续延用下去，没有创新。因此存在制度上的漏洞, 造成无法问责的情况。

（二）从行政文化看：行政观念落后

传统行政文化造成好人主义泛滥，领导干部责任意识淡漠。突出表现在：一是人治观念普遍。由于我国经历过漫长的封建社会，导致人治的观念还普遍存在，法治意识淡薄,

官员尤其是级别较高的官员, 没有承担责任的意识, 更没有建立起被问责的意识, 行政行为中存在依地缘、血缘、人情办事的风气, 使得政府权力人格化,

法律、规则因人而异, 行政行为呈现非理性特征。二是 “官本位”思想严重, 公众参与意识淡薄。政府的权力来自人民的授权, 政府及其官员“权为民所授”,

不能为非。但是在现实生活中, 政府官员往往把公共权力视作私有, 而没有意识到人民才是权力的真正主人,

更认为政府官员是高居于人民之上的，从而导致种种不良行政行为的发生。另外从公众的参与意识来看, 在我国当前的公共管理体制中, 政府是公共管理的主导者和实施者,

公民在很大程度上还是处于一种被动的接受状态, 没有主人翁的意识。公民不发挥参与政治的权力,就有可能出现公众监督的主体被虚化,

公众作为最不可轻视的问责主体也就不可能发挥其应有的作用。

（三）从管理模式看：政务信息不对称

传统的代议制政府对政务活动信息的控制导致的信息不对称,

是造成问责乏力的另一个原因。传统的代议制政府只注重向上进行信息的沟通, 而忽视与公众进行信息的交流与反馈。在一些重大事故中,

一些政府部门就不及时向公众通报疫情或灾情, 反而封锁信息。从公众角度来看这种信息控制, 一方面使得公众因为无法了解和知悉政府及其官员的活动,

从而危害到公众的自身权利和利益；另一方面也会因此造成公众无法实现对政府行为的监督。再从政府方面来看, 信息控制,

使其无法实现与公众的交流与沟通，其政策的制定很难切合实际的需要，即使决策正确也难以得到公众的理解和支持，从而降低了政府的执行力和公信力。